ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ГРАНИЦАХ СЗЗ. ЧАСТЬ 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Винокурова Мария Вячеславовна,

к.т.н.,дипломированный и сертифицированный судебный эксперт по виду экспертизы «Экологическая»,

к.т.н. директор УКЦ «Экологическая безопасность ФГБОУ ВО УГЛТУ,  г.Екатеринбург (Свердловская область)

Согласно действующему законодательству Российской Федерации, земельный участок может переходить от одного лица к другому. В соответствии с п.3 ст.129 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (с изменениями на 21.12.2021, в редакции, действующей с 29.12.2021) (далее – ГК РФ) земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Другими словами, участок обладает оборотоспособностью, которой согласно ст.129 ГК РФ признается возможность вещи или имущественного права свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит п.1 ст.260 ГК РФ, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209 «Содержание права собственности») постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

 

В ст.27 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (с изменениями на 30.12.2021, в редакции, действующей с 10.01.2022) (далее – ЗК РФ). закреплено, что оборот (ограничение, изъятие из оборота, а также и допущение к обороту) земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ.

 

В соответствии с п.3 ст.87 ЗК РФ, в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться зоны с особыми условиями использования территории (далее – ЗОУИТ), в том числе санитарно-защитные зоны (далее – СЗЗ). При этом, следует иметь в виду, что в п.1 ст.87 ЗК РФ специально подчеркивается, что к землям промышленности и иного специального назначения относятся лишь земли, расположенные за чертой населенных пунктов. Если же промышленные, транспортные, оборонные и иные подобные предприятия (организации) находятся в городах, то правовой режим земельных участков, на которых они расположены, подчиняется режиму соответствующей территориальной зоны в черте населенного пункта.

В общем случае последствия установления ЗОУИТ регламентируются:

Ø     пп.1 п.2, п.3, п.4, п.5, п.6 ст.56, ст.57.1, п.2 ст.104, п.5, п.24 ст.106, ст.107 ЗК РФ,

Ø     ч.22 - 44 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями на 30 декабря 2021 года) (далее – Закон № 342-ФЗ),

Ø     ст.55.33 ГрК РФ,

и, в частности, установления СЗЗ:

Ø     п.2 постановления Правительства РФ от 03.03.2018 №222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (с изменениями на 21 декабря 2018 года) (далее – ПП РФ № 222),

Ø     п.25, 30, 31 «Правил установления СЗЗ санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон», утвержденных ПП РФ № 222 (далее – Правил № 222).

Следует помнить, что согласно п.3 ст.34 ГрК РФ границы ЗОУИТ могут не совпадать с границами территориальных зон.

Ст.107 ЗК РФ определены следующие последствия установления ЗОУИТ (рисунок 1):

1) ограничения, связанные с использованием земельных участков, размещением и использованием объектов недвижимого имущества;

2) приведение разрешенного использования и параметров зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления ЗОУИТ, в соответствие с ограничениями использования, установленными в границах ЗОУИТ;

3) приведение разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах ЗОУИТ;

4) снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, размещение которых в ЗОУИТ не допускается;

5) возмещение правообладателям земельных участков, иных объектов недвижимости убытков, причиненных ограничением их прав в связи с установлением, изменением ЗОУИТ;

6) выкуп земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества.

7) возмещение за прекращение прав на земельные участки.

Ограничения, связанные с использованием земельных участков, размещением и использованием объектов недвижимого имущества. Земельные участки, которые оказались включены в состав ЗОУИТ, в том числе СЗЗ, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

В границах ЗОУИТ в соответствии с требованиями п.2 ст.104 ЗК РФ устанавливаются:

1) ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством;

Рисунок 1. Последствия установления СЗЗ.

2) ограничение или запрещение размещения и (или) использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества;

3) ограничение или запрещение использования земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления ЗОУИТ.

Система запретов, ограничений, разрешений и обязанностей является правовым режимом использования земель согласно их принадлежности к определенной категории в соответствии с ч.1 ст.7 ЗК РФ ЗК РФ.

По общему правилу, если иное не предусмотрено п.2 и п.4 ст.107 ЗК РФ, в соответствии с п.1 ст.107 ЗК РФ со дня установления или изменения ЗОУИТ на земельных участках, расположенных в границах такой зоны:

- не допускается строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории;

- не допускается иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям;

- реконструкция указанных зданий, сооружений может осуществляться только путем их приведения в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах ЗОУИТ.

Согласно ПП РФ от 03.03.2018 № 222 определено 2 (две) категории запретов по использованию земельных участков в границах СЗЗ:

I. полный запрет использования земельных участков в целях:

1.1. размещения жилой застройки, объектов образовательного назначения, объектов медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа;

1.2. организации отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения, ведения дачного хозяйства и садоводства;

II. Запрет использования земельных участков в целях:

II.1. размещения объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды;

II.2. производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции.

Использование земельных участков в целях, определенных во второй категории запретов, может быть реализовано в границах СЗЗ, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, не приведет к нарушению качества и безопасности лекарственных средств, сырья, воды, продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.

Согласно п.п. 5.1-5.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в СЗЗ не могут быть размещены жилая застройка, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны и зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования, объекты пищевых отраслей промышленности (включая складские помещения), комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды.

Согласно п.5 ст.106 ЗК РФ при пересечении границ различных ЗОУИТ действуют все ограничения использования ЗУ, установленные для каждой из таких зон, за исключением ограничений, препятствующих эксплуатации, обслуживанию и ремонту здания, сооружения, в связи с размещением которых была установлена одна из ЗОУИТ, при условии, что такие ограничения не установлены в целях охраны жизни граждан или обеспечения безопасности полетов воздушных судов.                 

 

В отношении момента вступления в силу ограничений использования земельных участков в связи с установлением СЗЗ в ст.56 ЗК РФ даны разъяснения:

- ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу;

- ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.

Согласно п.3 ст.104 ЗК РФ земельные участки, включенные в границы ЗОУИТ, в том числе СЗЗ, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Нормы п.3 указанной статьи ЗК РФ предусматривают общий запрет на изъятие земельных участков, включенных в границы ЗОУИТ, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Такие земельные участки и постройки на них можно продавать, дарить, отчуждать по договору мены или по соглашению об отступном. Однако из указанного правила могут быть сделаны исключения, причем такие исключения должны быть определены в нормах соответствующего федерального закона.

 

3. Земельные участки, включенные в границы зон с особыми условиями использования территорий, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, если иное не предусмотрено федеральным зако

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения (а это земли подпадающие под п.5 б) Правил № 222) из одной категории в другую, осуществляется ЗК РФ, ГрК РФ, Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изменениями на 30.12.2021), иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Согласно п.6 ст.27 ЗК РФ оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения, в том числе расположенных в границах установленной СЗЗ, регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с изменениями на 28.07.2021, в редакции, действующая с 01.09.2021). При этом, следует отметить, что п.6 указанной статьи не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные, дачные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества. Такие земельные участки включаются в оборот на общих основаниях.

Для получения достоверной информации о наличии или отсутствии ограничений достаточно заказать выписку из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН), которая может быть двух видов: выписка о ЗОУИТ или об объекте недвижимости. Кроме выписки из ЕГРН, сведения о расположении земельного участка в границах ЗОУТ можно получить с помощью сервиса «Публичная кадастровая карта Росреестра» по номеру земельного участка.

Согласно приказу Росреестра от 24 декабря 2018 г. № П/0510 «Об утверждении Сборника классификаторов, используемых Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии в Федеральной государственной информационной системе ведения Единого государственного реестра недвижимости и признании утратившим силу приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 12.10.2011 № П/389» в сведениях о земельном участке формируется вид ограничения (обременения) прав, соответствующий классификационному коду 022004000000 с наименованием «Ограничения прав на земельный участок, предусмотренные статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации».

Важно, что содержание ограничения в использовании земельного участка отражается в разделах 2 (если полностью в границах ЗОУИТ) и 4.1 (если частично) выписки из ЕГРН об объекте недвижимости.

Судебная практика неоднозначна. Так, судебными решениями по делу № 2-5004/2020 в силу п.п.2 п.1 ст.40 ЗК РФ согласно п.п.25, 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 со ссылкой на ч.13 ст.26 Закона № 342-Ф3 признано право собственности на самовольную постройку на земельном участке, принадлежащем на праве собственности и расположенном на землях населенных пунктов с разрешенным использованием - для ведения садоводства, в территориальной зоне ведения садоводства и дачного хозяйства (СД-1), а также - полностью в границах ЗОУИТ – «санитарно-защитная зона и санитарные разрывы (нормативная)» от объектов I-П класса опасности, расположенных в территориальной зоне П-1.

Судебными решениями по делу № А45-25737/2020 отказано в удовлетворении искового заявления о признании незаконным отказа администрации рабочего поселка … в выдаче ООО «КранСервис Нск» разрешения на строительство здания склада на земельном участке, принадлежащем Истцу на праве собственности и расположенном на землях населенных пунктов с видом разрешенного использования – склады 6.9. Судами при вынесении решений учтено, в том числе, что

Ø     спорный земельный участок полностью расположен в зоне объектов фармацевтической промышленности (ПФ) согласно статье 41 Правил землепользования и застройки, включающей в себя участки территории Городского округа, предназначенные для формирования и развития научно-производственных объектов в сфере фармацевтической промышленности, коммунальных и складских объектов, непосредственно связанных с функционированием данной зоны, а также для размещения необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктур, ОКС в целях обеспечения удовлетворения бытовых потребностей человека, а также в СЗЗ ФБУН ГНЦ ВБ «Вектор» Роспотребнадзора, установленной Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 20.12.2016 № ХХХ, и сведения о которой внесены в ЕГРН 04.09.2019.

Ø     В отношении указанного предприятия намечена реконструкция, получено разрешение № 54RU ХХХХХХХХ-ХХХ-2020 на реконструкцию объекта капитального строительства.

Ø     На момент судебного разбирательства объект не введен в эксплуатацию.

Ø     Нормы п.4 ст.107 ЗК РФ, согласно которым приведение

- разрешенного использования (назначения) и (или) параметров зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления ЗОУИТ,

- разрешенного использования ЗУ в соответствие с ограничениями использования ЗУ, установленными в границах ЗОУИТ,

- или снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, размещение которых в ЗОУИТ не допускается,

осуществляется в течение трех лет со дня установления такой зоны, а в случае, предусмотренном пунктом 2 настоящей статьи , в течение двух лет со дня ввода в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена такая зона.

Еще один пример. Судебными решениями по делу № 2А-305/2020 на основании норм ч.13, ч.14 ст.26 Закона № 342-ФЗ (в редакции от 01.01.2019), п.5 и п.6 ст.5 Федерального закона от 27.12.2019 № 455-ФЗ отказано в удовлетворении административного искового заявления гражданки <…> к администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области о признании незаконным и отмене Уведомления о … недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, расположенном на землях населенных пунктов с видом разрешенного использования – для ведения личного подсобного хозяйства, в территориальной зоне Ж-4-зона застройки индивидуальными отдельно стоящими жилыми домами, а также в СЗЗ от предприятия 4 класса вредности (ОАО Агрофирма Толмачево II площадка).

В соответствии с ч.1 ст.55.33 ГрК РФ объект капитального строительства, расположенный в границах зоны с особыми условиями использования территории, подлежит сносу или приведению в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, в случае, если режим указанной зоны не допускает размещения такого объекта капитального строительства и иное не предусмотрено федеральным законом.

Приведение разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах ЗОУИТ и приведение разрешенного использования и параметров зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления ЗОУИТ, в соответствие с ограничениями использования, установленными в границах ЗОУИТ. В соответствии с п/п 8 п.1 ст.1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно п.2 ст.7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно ст.85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков и т.д.).

Положениями ст.1 и ст.37 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительные регламенты устанавливаются в правилах землепользования и застройки и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства соответствующей территориальной зоны.

По общему правилу со дня установления СЗЗ на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускается любое использование (в том числе строительство) зданий, сооружений, а также использование самого земельного участка, которое не соответствует ограничениям его использования, предусмотренных решением об установлении/изменении СЗЗ (п.1 ст.107 ЗК РФ). Реконструкция указанных зданий и сооружений допускается только путем приведения их в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах СЗЗ.

 

Если СЗЗ установлена в отношении планируемого к строительству/реконструкции ОКС, то до дня ввода указанного ОКС в эксплуатацию земельные участки в границах такой зоны могут использоваться в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования, в том числе для строительства/реконструкции на основании соответствующего разрешения, выданного до дня установления СЗЗ. Здания и сооружения в границах такой зоны также могут использоваться в соответствии с их видом разрешенного использования до дня ввода планируемого к строительству/реконструкции объекта в эксплуатацию (п.2 ст.107 ЗК РФ).

Действующее законодательство не содержит положений о приоритетной защите земельных участков, предназначенных для жилой застройки по сравнению с земельными участками, предназначенными для производственной застройки. Наоборот – согласно п.2 ст.12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изменениями на 02.07.2021, в редакции, действующей с 01.01.2022) при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

 

Следует отметить, что п.3 ст.106 ЗК РФ устанавливает запрет требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах ЗОУИТ, за исключением случаев размещения зданий, сооружений в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования.

Изменение видов разрешенного использования земельных участков, иных объектов недвижимости:

Ø     допускается только с учетом ограничений прав на использование земельных участков, установленных в границах зоны с особыми условиями использования территории (п.3 ст.107 ЗК РФ);

Ø     осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (п.3 ст.37 ГрК РФ) и норм предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, устанавливаемых и определяемых в силу законодательства о градостроительной деятельности градостроительными регламентами (п.1 ст.11.9 ЗК).

Из систематического анализа положений п.1 ст.11.9 ЗК РФ, п/п 9 ст.1, ст. 37, ст.38 ГрК РФ следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

Закон обязывает правообладателей зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления ЗОУИТ, привести их параметры в соответствие с ограничениями, действующими в такой зоне, либо осуществить их снос (если ЗОУИТ не допускает размещение таких объектов) в течение трех лет со дня установления ЗОУИТ (п. 4 ст. 107 ЗК РФ).

Этот срок составляет два года со дня ввода в эксплуатацию построенного/реконструированного ОКС, в связи с размещением которого установлена или изменена СЗЗ, для случаев, когда ЗОУИТ установлена в отношении планируемого к строительству/реконструкции ОКС.

Судебная практика по данному вопросу немногочисленна и крайне запутана. В судебной практике чаще всего предъявляются исковые требования в части признания жилого дома самовольной постройкой и ее сноса в связи с нахождением в СЗЗ предприятия или иного объекта. Например, материалы дела № 2А-305/2020, дела № 33-9426/2015.

(продолжение следует)