О проблемах внедрения риск-ориентированного регулирования в области промышленной безопасности и возможных путях их решения

О проблемах внедрения риск-ориентированного регулирования в области промышленной безопасности и возможных путях их решения

Раздел: Техника

В.Г. Харебов, Д.А. Каковкин, А.Н. Мисейко

ООО «Научно-технический центр «ЭгидА»

На сегодняшний день в Российской Федерации осуществляется переход к риск-ориентированному регулированию в области промышленной безопасности в рамках реализации «Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года», одобренной 28.07.2011 г. на заседании Президиума Правительства России и утвержденной решением Коллегии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.09.2011 г.

В соответствии с п. 2 ст. 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности. Внедрение риск-ориентированного подхода в области промышленной безопасности призвано снизить степень административного воздействия на бизнес и повысить эффективность мер по предотвращению аварийных ситуаций за счет концентрации внимания контрольно-надзорных органов на объектах с высоким уровнем риска.

Ключевым понятием риск-ориентированного регулирования в области промышленной безопасности является понятие риска аварии. В соответствии с «Методическими указаниями по проведению анализа риска опасных производственных объектов» (РД 03-418-01) риск аварии определяется как мера опасности, характеризующая возможность возникновения аварии на опасном производственном объекте (далее – ОПО) и тяжесть ее последствий, а приемлемый риск аварии – как риск, уровень которого допустим и обоснован исходя из социально-экономических соображений. Оценка риска аварии представляет собой процесс, используемый для определения вероятности (или частоты) и степени тяжести последствий реализации опасностей аварий для здоровья человека, имущества и/или окружающей природной среды. Оценка риска аварии включает анализ её вероятности (или частоты), анализ последствий и их сочетания.

В условиях риск-ориентированного подхода конечной и постоянной целью всех мероприятий по обеспечению промышленной безопасности является достижение и поддержание показателя риска на приемлемом уровне. Методология оценки риска предоставляет потенциальную возможность управления процессом по результату (показателю риска) и эффективности, поскольку позволяет количественно отображать результаты деятельности в области промышленной безопасности.

По сравнению с традиционным (инспекционным) подходом риск-ориентированный подход к управлению ОПО дает значительно большую свободу действий по выбору альтернативных решений и оптимизации деятельности по обеспечению промышленной безопасности, а также снимает необходимость детального контроля эксплуатирующих организаций со стороны Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Однако, несмотря на безусловные преимущества риск-ориентированного подхода, на сегодняшний день существует ряд факторов, существенно снижающих эффективность его внедрения в области промышленной безопасности.

Эти факторы можно разделить на 2 группы:

-        факторы организационно-правового характера;

-        факторы технического характера.

Действие факторов организационно-правового характера обусловлено требованием финансирования работ по экспертизе промышленной безопасности (далее – ЭПБ) за счет средств организаций, эксплуатирующих ОПО (п. 2 ст. 13 Федерального закона от 21.07.1997 г. №116-ФЗ). Применяемые повсеместно процедуры выбора подрядчиков на оказание услуг по ЭПБ на конкурсной (тендерной) основе не позволяют в полной мере достичь независимости и объективности результатов экспертизы. Экспертные организации не могут удержать своих рыночных позиций, если не идут навстречу пожеланиям и требованиям заказчиков, особенно при возникновении проблемных или спорных вопросов. Они, по сути, находятся в полной зависимости от организаций, эксплуатирующих ОПО.

Одним из последствий такой ситуации является существенное занижение рыночных цен на оказание услуг по ЭПБ, зачастую до демпингового уровня, из-за чего экспертным организациям приходится при исполнении договоров обходиться крайне ограниченными ресурсами, максимально экономить средства и действовать в условиях цейтнота. Вечная нехватка времени, «конвейерный» подход к подготовке заключений ЭПБ не только снижают качество экспертизы, но и лишают возможности профессионального роста специалистов экспертных организаций. Вышеуказанное явно не способствует поддержанию и повышению уровня компетентности экспертных организаций.

Весьма неблагоприятным фактором в деятельности экспертных организаций является также случайный характер и неравномерность потока договоров по заявленным областям деятельности, что существенно затрудняет привлечение и удержание высококвалифицированных профильных специалистов. Для подавляющего большинства экспертных организаций максимальный горизонт планирования по обеспечению договорами на оказание услуг по ЭПБ составляет не более года. В результате формируется соответствующее отношение к проводимой экспертизе – зачастую эта работа рассматривается как разовая, а дальнейшая забота об объектах «перекладывается» на другие экспертные организации, которые будут проводить следующую ЭПБ.

К негативно действующим факторам организационного характера относится и повсеместная практика планирования работ по ЭПБ со стороны эксплуатирующих организаций на периоды проведения комплексных капитальных ремонтов технологических установок. В этом случае у экспертных организаций просто не хватает времени и специалистов для выполнения полноценной и качественной ЭПБ. Существующая схема взаимоотношений эксплуатирующих и экспертных организаций практически подчиняет последних производственной конъюнктуре, которая всегда сводится к выполнению производственных планов и получению прибыли. Декларируемый статус экспертных организаций как независимых и компетентных в реальности существенно девальвирован, поскольку не имеет под собой необходимой основы.

Действие факторов технического характера обусловлено в основном проблемами нормирования и оперативного контроля соблюдения множества частных решений и правил по промышленной безопасности в условиях риск-ориентированного подхода. Именно детальное нормирование и эффективный контроль исполнения норм и правил промышленной безопасности являются непременными, необходимыми атрибутами деятельности в области обеспечения промышленной безопасности при реализации риск-ориентированного подхода.

Ситуация с нормированием в области промышленной безопасности обстоит следующим образом. По традиции с советского времени подобное нормирование осуществляет государство. Для большинства организаций, эксплуатирующих ОПО, нормы государственного законодательства и правила Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору являются определяющими и используются в качестве основного и единственного руководства в обеспечении промышленной безопасности. Однако совершенно упускается из виду, что вышеупомянутые нормы и правила должны трактоваться как минимально необходимые. Их следует учитывать и дополнять более жесткими и детализированными требованиями, отраженными в корпоративных стандартах и локальных нормативных документах по промышленной безопасности. У большинства же эксплуатирующих организаций еще нет понимания того, что в условиях риск-ориентированного подхода приемлемый риск может поддерживаться не только за счет реализации общих правил, регламентированных государством, но и за счет реализации множества частных норм и отраслевых решений, расширенных и детализированных самими организациями, эксплуатирующими ОПО. В итоге, работа по созданию и актуализации частных норм и отраслевых решений по промышленной безопасности со стороны эксплуатирующих организаций практически не ведется.

Огромную важность в условиях риск-ориентированного подхода имеет также задача оперативного контроля соблюдения множества частных решений и правил по промышленной безопасности. Результаты такого контроля должны быть объективными и достоверными, чтобы формируемые на их основе система ключевых показателей и получаемая ситуационная картина соответствовали действительности. Без достоверной информации по соблюдению многочисленных частных правил и норм корректная оценка риска эксплуатации ОПО невозможна в принципе.

Важнейшей информацией, используемой для оценки риска эксплуатации ОПО, является информация о состоянии технических устройств (далее – ТУ), зданий и сооружений (далее – ЗиС), получаемая в процессе их технического диагностирования. Полнота и достоверность этой информации напрямую зависят от качества и объема проводимого технического диагностирования. Однако по ряду причин для значительного количества ТУ, ЗиС применяемые на сегодняшний день процедуры технического диагностирования не позволяют получить информацию, отвечающую указанным выше требованиям.

1.jpg

Рис. 1. Управление риском эксплуатации ОПО за счет перераспределения ресурсов на технические устройства повышенного риска


К числу причин, препятствующих получению полной и достоверной информации о техническом состоянии ТУ, ЗиС и существенно затрудняющих оценку риска эксплуатации ОПО, относятся:

-        недостаточная контролепригодность многих видов ТУ, ЗиС;

-        неверное определение доминирующих механизмов повреждения и скорости развития деградационных процессов для ряда ТУ, ЗиС;

-        некорректный выбор зон контроля и методик оценки технического состояния ТУ, ЗиС;

-        недостаточное применение методов и средств технического диагностирования, позволяющих осуществлять оценку технического состояния ТУ, ЗиС в процессе их эксплуатации;

-        большое влияние «человеческого фактора» при оценке технического состояния ТУ, ЗиС.

Анализ вышеперечисленных причин показывает, что для получения полной и достоверной информации о техническом состоянии ТУ, ЗиС, позволяющей выполнить корректную оценку риска эксплуатации ОПО, необходимо навести порядок в части проведения технического диагностирования. Мероприятия по увеличению объема технического диагностирования ТУ, ЗиС и повышению его качества хотя и повлекут большие затраты со стороны эксплуатирующих организаций на начальном этапе реализации, но в долгосрочной перспективе в условиях риск-ориентированного подхода дадут существенную экономию в масштабе всей отрасли.

2.jpg

Рис. 2. Снижение риска эксплуатации ОПО за счет оптимизации процесса инспекций


По мнению авторов, те проблемы, которые имеют место на сегодняшний день в области промышленной безопасности и тормозят внедрение риск-ориентированного регулирования, могут быть решены путем:

1)        изменения условий проведения конкурсов (тендеров) на оказание услуг по ЭПБ и предоставления возможности долгосрочного планирования деятельности экспертных организаций;

2)        создания инфраструктуры независимых некоммерческих организаций, специализирующихся на разработке и обновлении отраслевых нормативных документов, детализирующих частные решения и правила по обеспечению промышленной безопасности в условиях риск-ориентированного регулирования, а также методических документов по анализу риска;

3)        разработки системы базовых нормативно-методических документов, описывающих процедуры оценки и поддержания приемлемого риска эксплуатации различных видов ТУ, ЗиС на ОПО;

4)        разработки справочников-классификаторов видов деградации ТУ, ЗиС на ОПО в различных отраслях промышленности, позволяющих установить зоны, методики и параметры контроля ТУ, ЗиС, а также критерии их оценки;

5)        разработки перечня непрогнозируемых видов деградации ТУ, ЗиС на ОПО в различных отраслях промышленности и типовых методологий мониторинга этих видов деградации;

6)        разработки и реализации мероприятий по достижению и поддержанию максимальной контролепригодности ТУ, ЗиС на ОПО;

7)        проведения электронной паспортизации ТУ, ЗиС на ОПО с высоким уровнем риска (в обязательном порядке на ОПО 1 и 2 классов опасности) и разработки 3D-схем ТУ, ЗиС с указанием на них зон и объемов контроля;

8)        внедрения систем комплексного диагностического мониторинга на ОПО с высоким уровнем риска (в обязательном порядке на ОПО 1 и 2 классов опасности), позволяющих осуществлять непрерывный контроль ТУ, ЗиС в процессе их эксплуатации и максимально реализовать стратегию обслуживания и ремонта ТУ, ЗиС по фактическому техническому состоянию;

9)        внедрения информационных систем управления техническим состоянием ТУ, ЗиС на ОПО с высоким уровнем риска (в обязательном порядке на ОПО 1 и 2 классов опасности), обеспечивающих максимальную автоматизацию процедур оценки технического состояния ТУ, ЗиС и повышающих эффективность принятия управленческих решений о возможностях, сроках и условиях их эксплуатации;

10)    внедрения технологии дистанционного надзора за эксплуатацией ОПО с высоким уровнем риска (в обязательном порядке для ОПО 1 и 2 классов опасности) при осуществлении контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Подводя итоги можно отметить следующее. На сегодняшний день на государственном уровне предприняты важные шаги по внедрению элементов риск-ориентированного регулирования в области промышленной безопасности – выполнено категорирование ОПО, позволяющее концентрировать внимание на наиболее важных объектах с точки зрения обеспечения безопасности; введено обоснование безопасности, позволяющее разрабатывать и применять индивидуальные требования промышленной безопасности к конкретному ОПО с учетом возможных технологических инноваций; введена новая система аттестации экспертов, призванная поднять квалификацию экспертов и повысить уровень их ответственности за результаты своей деятельности. Однако этих шагов недостаточно для достижения высокой эффективности риск-ориентированного подхода. Необходимо устранить или минимизировать ряд организационно-правовых и технических факторов, чтобы максимально полно использовать методологию анализа риска в области промышленной безопасности. Пока еще эта методология применяется в отечественной практике только для разработки деклараций промышленной безопасности, планов ликвидации аварий и их последствий, а также обоснований безопасности. Реализация же риск-ориентированного подхода в управлении промышленной безопасностью ОПО предполагает, что анализ риска будет осуществляться не только в разовом порядке, при разработке указанных документов, но и периодически в процессе эксплуатации ОПО в порядке мониторинга эффективности реализуемых мер по обеспечению промышленной безопасности. Таким образом, риск-ориентированное регулирование достигает максимальной эффективности при переходе к мониторингу рисков по каждому ОПО.

 


Календарь событий
26-я международная специализированная выставка «Нефть, газ. Нефтехимия»
Дата проведения: 2 - 4 сентября 2019
http://oilexpo.expokazan.ru
Компания «Балтех»
Курс рубля на межбанковском рынке
ПокупкаПродажа
USD/RUB0.000.00
EUR/RUB0.000.00
Данные на

Forex: Курсы валют
EUR/USD0.000.00
Данные на 00:00 мск

Химагрегаты №46 июнь 2019 г. Версия PDF
  • Российский Нефтегазохимический форум и XXVI Международная выставка «Газ.Нефть.Технологии-2018»
  • «НЕФТЕГАЗ-2019» Оборудование и технологии для нефтегазового комплекса
  • 17-я Международная выставка PCVExpo «Насосы. Компрессоры. Арматура. Приводы и двигатели»
  • 15-я Международная выставка «НЕФТЬ И ГАЗ» / MIOGE 2018»
  • 25-я международная специализированная выставка «НЕФТЬ, ГАЗ. НЕФТЕХИМИЯ»
  • 22-я международная выставка химической промышленности и науки
  • Международный симпозиум «Компрессоры и компрессорное оборудование» (Санкт-Петербург)
  • «Конференция INTRA-TECH» (Санкт-Петербург)
  • 14-й Российский Нефтегазовый Конгресс / RPGC 2018
  • 16-я Международная выставка «НЕФТЬ И ГАЗ» / MIOGE 2019
  • 16-я Международная выставка «Насосы. Компрессоры. Арматура. Приводы и двигатели»
  • Pinkov Sports Projects
  • Башкирская Ассоциация Экспертов
  • Российский Нефтегазохимический форум «Газ.Нефть.Технологии-2019»